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歐美耕地保護的做法與啟示

http://www.gfxsecure.com  來源:資源網 類別:行業資訊-行業動態 更新時間:2009-06-24 閱讀

    6月25日是我國第19個全國“土地日”,在這一天前后,全國各地舉辦各種活動,宣傳我國的土地法律法規和耕地保護政策,喚起社會各界對土地保護的關注。其實,在世界范圍內,耕地保護作為一個公眾目標,已經得到各國普遍認可。世界各國針對各自的國情,包括文化、歷史、資源條件和法制特征,實施了不同特色的耕地社會化保護措施。

     耕地保護作為一個公眾目標已得到世界各國普遍認可。耕地為社會提供豐富的非生產性功能,包括農田耕作的傳統文化、開放空間、農村獨特景觀、生物棲息、空氣與地下水凈化等公共自然福利的社會功能,也包括巨大的生態功能。耕地的這些社會功能和生態功能為社會公眾共同分享,表現出明顯的消費的非排他性、非競爭性和不可分割性,是典型的公共物品,鑒于人們傳統上對耕地生產的經濟功能認識,所以,把耕地界定為準公共物品。既然耕地保護是為了保障全社會對耕地社會功能、生態功能的共同分享,那么耕地保護理應是全社會的責任。

     社會在耕地保護中應發揮多大作用?耕地保護的社會化扶持力度應多大?這主要取決于兩方面:一是耕地提供公共物品(社會功能和生態功能)的價格,二是耕地產權人所擁有的產權權限。

     耕地的產權界定是制定耕地社會化保護政策的一個重要前提,耕地所有者或使用者擁有的產權多少決定了他們有多少義務和責任為社會提供公共物品,進而決定了社會應該給予他們的扶持力度。如在英國、美國,農戶的耕地保護行為可以得到社會的補償,而在丹麥、瑞典,耕地的產權制度規定農戶有義務為公眾提供相應的非生產功效,并有責任避免出現諸如水污染負的非生產功效。

    耕地保護的主要做法

     雖然世界各國針對各自的國情,包括文化、歷史、資源條件和法制特征,實施了不同特色的耕地社會化保護措施,但歸納起來,主要有三種。

     稅費優惠政策耕地保護的激勵政策替代對農產品直接價格補貼已成為一種國際發展趨勢。

     為了保證耕地生產的經濟效益,激勵農戶耕種,國際上目前普遍的做法不外乎兩條途徑:一是減免各種稅費,二是對一些基礎設施建設進行公共投資,從而降低農業生產的成本。如在美國,大多數的地方服務,如小孩教育、消防、治安都是源于不動產稅,土地所有者被認為是最可靠和最有能力的納稅人,但對于耕地稅收,在美國全部的50個州都出臺了相關的優惠政策。在加拿大不列顛哥倫比亞省,幾乎所有農產品銷售都免去消費稅。美國的一些州在實行依據家庭收入高低征收不同稅率的房地產稅的同時,也把耕地使用稅排除在外。

    在一些地方,也通過征收高額的資產稅或土地開發交易稅,來抑制人們對耕地的開發,并獲得更多的用于道路等基礎設施建設的公共服務資金。如加拿大有很高的資產稅,但對于農戶之間耕地的交易卻較低(保持農用)。在英國、瑞典、德國和荷蘭,耕地免除一切財產稅,在英國連涉農建設也是免稅的。

    針對城鎮擴張是當前導致耕地減少的最主要途徑,不少國家通過控制城鎮的發展規模來保護耕地。

     在美國,人們堅信城鎮增長控制和耕地保護就像一個硬幣的兩面,沒有科學的城鎮增長和控制就不可能保護耕地。

     國外許多國家通常的做法是規劃好城鎮一定期間內允許開發建設的邊界,邊界之外的耕地不允許建設,并通過制定基礎設施規劃,來引導城鎮的發展,對于不屬于城鎮開發范圍的區域,政府不進行道路、管網基礎設施的建設投資,從而阻止人們的耕地非農化行為。但這種辦法普遍受到邊界外農戶反對:邊界外的農戶認為他們的土地價值因政府的限制開發而下降。

     利用耕地發展權購買(Purchase of Development Rights,PDR)控制耕地的非農化。

      耕地發展購買權是把耕地的非農化發展權從耕地“產權束”中分離出來,作為一個永久性的權限,隨地而走,通過政府的購買,從而控制耕地的非農化。

      PDR的一個基本前提是農戶對耕地擁有非常完整的產權,特別是具有市場的交易權限,任何有損于權限的行為都要得到補償,公眾享受到的耕地公共物品是源于農戶,且政府能代表著所有非耕地所有者的公眾購買,政府擁有優先購買權,但農戶不具備隨意的出售權。PDR是自愿的行為,由于能得到相應的經濟補償,受到廣大農戶的支持,但購買價格的評估和資金籌集是兩大問題。發展權價格與耕地的耕作價格和開發后的價格是不同的。通常評估價格有兩種方法:一種是市場比較法,和城鎮土地估價中的市場比較法原理一樣,根據附近相似的非保護區的耕地出售市場價格,進行個別因素修正來確定;第二種方法是“前后比較法”,即先后評估劃定保護區,制定用途限制前后、按最佳用途的市場價格,二者的差價就是補償價格。

     為了彌補PDR資金籌集難的問題,有人提出發展權轉移(Transfer of Development Rights,TDR):即對成片農地的用途管制,但對區域內所有農戶都給予放棄非農發展權的補償機會,當這些土地出售給開發商時,開發商必須支付相應的發展權價格。由于是成片保護,政府會通過項目實施的形式,來加強基礎設施建設的投入,以此作為對農戶的補償。

    留給我們的幾點啟示

    中國是一個人多地少、人均耕地占有量低的國家,不僅面臨著因生活水平提高對耕地非生產功能需求的快速增長,更必須面對因人口增加而增長的食物需求,中國耕地保護任務更加艱巨,而走社會化的耕地保護之路是一個必然的發展趨勢。

    明確耕地保護的責任主體。明晰的產權制度、嚴格的權限界定,是耕地保護政策制定的核心。世界各地的耕地保護政策之所以各不相同,一個重要的因素就是建立在不同的耕地產權基礎理論之上的。農村土地產權制度一直是中國農地管理中一個瓶頸。權利與義務是相對應的,農戶、村集體、各級政府在耕地的眾多產權束中所占的地位,決定了農戶個體和社會的耕地保護責任。中國耕地實行的集體所有制,在這種土地所有制下,國家、集體與農戶個體之間的權利與義務如何劃定,必須加以研究明確。

    提高全社會的耕地保護意識。耕地不只是給生產者帶來經濟收益,更重要的是為全社會的穩定及生態環境帶來了巨大的效益。國際經驗表明,人們對耕地非生產功能的需求隨著生活水平的提高而快速提高,公眾對耕地的非生產性功效需求正在不斷增強,因此,必須重視對耕地非生產性功效的研究。

    激勵農戶的耕地保護行為。農戶作為耕地的直接使用者,在耕地保護中扮演著重要的角色,因此,任何缺乏或忽視農戶主動行為的耕地保護機制,注定是一個殘缺、低效的機制。從國際經驗看,農戶耕地利用與保護的行為受多種因素的影響,有經濟效益的因素,也有價值取向、區域經濟發展提供非農就業機會、政策法律約束力與激勵效益等因素,對農戶耕地保護積極性的提高,不是一個簡單的經濟補償問題,而應是一個從稅費、公共設施建設、公眾服務項目、社會保障等多方面綜合的優惠措施。

     嚴格控制城鎮對耕地的侵占。和其他國家一樣,城鎮(含工業園區)建設是中國耕地保護最大的威脅,不少國家的耕地保護就是從嚴格城鎮發展規劃,防止城鎮四處擴張來保護耕地的。但在中國,城鎮發展與耕地保護的矛盾并沒有得到應有的重視,盲目追求城鎮的發展規模,已經造成了城鎮土地利用效益低下、大量建設用地閑置的局面,因此,必須完善中國城鎮發展規劃,嚴格控制城鎮對耕地的侵占。

     延長農產品產業鏈增加收入。耕地生產經濟效益低下,一直是中國基層地方政府和農戶耕地保護積極性不高的主要原因。面對這同樣的一個問題,發達國家除了在稅費、基礎設施建設方面給予優惠,以減少生產成本外,還積極引導農戶從事與農產品相關的非傳統農業產業,通過延長農產品的產業鏈,來擴展農戶的經濟收入。如在美國俄亥俄州,早在1992年就有超過40%的農民從事非耕作經濟活動,51%的農民已不把農業作為他們的首要職業,農民跳出耕地的束縛,通過其他途徑增加經濟收入,因此,中國應重視對延長農產品產業鏈的研究,制定出相應的優惠政策,鼓勵農戶發展相關的非傳統農業產業。

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