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耕地保護存在的問題及對策的思考

http://www.gfxsecure.com  來源:資源網 類別:行業資訊-行業動態 更新時間:2009-07-22 閱讀
一、法律制度落實不到位

    1、相關法律的權威性被弱化

    自《土地法》頒布實施以來,每隔一段時間,國土資源部(原國家局)到國務院辦公廳,甚至國務院都要下發關于加強土地管理方面的通知,在許多通知中都有“予以補辦”、“原則上”等提法,在新老《土地管理法》中,對未批選用、少批多用等非法占用土地,以及買賣或者以其他形式非法轉讓土地等違法用地及地上建筑物要么是沒收,要么是拆除,從來不存在補辦手續一說。但有些文件和政策與法條有明顯不一致,甚至違背之處。如1999年國務院辦公廳39號文件中規定,凡符合規劃未按規定辦理有關手續的,必須限期辦理,逾期不申報按非法占地查處。2004年國務院28號文件規定:“確需補辦手續的,依法處罰后,從新從高進行征地補償和收取土地出讓金及有關規費!笔聦嵣,屢違法屢在“補辦”中受益;屢查處,屢在“原則上”得利。土地管理法律法規的權威性被嚴重的弱化。

    2、《土地利用總體規劃》的剛性被柔化

    美國的規劃是自下而上、在公眾的參與下通過半數以上民眾的討論制定的,而且規劃一經制定就具有法律權威,沒有絕對充足的理由和未經法定程序不得隨意調整。我國《土地法》規定:“……使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地!边@是很嚴肅的、剛性的要求,但各地的規劃編制是一回事,實施又是一回事。甚至在實施的過程中隨意修正、調整,規劃跟著用地跑。近年來,由于許多地方不斷加大招商引資的力度,建設項目占用耕地量逐年增加,有的地方將耕地(甚至基本農田)調整為各類開發區、科技園區的建設用地。規劃的作用沒有顯化出土地用途管制制度的立法初衷。哪里還談土地利用總體規劃的剛性呢?

    3、基本農田保護措施難落實

    首先,基本農田等級劃定沒有完整的評價體系,不少地方還是利用1980年全國土壤普查的成果來確定等級,時間已過去28年之久,這些成果的價值究竟還有多大?退而言之,即使有價值,也不可年復一年的套用。其次,基本農田保護工作中所需資金量大,該收的保護資金不能到位,該?顚S帽慌仓。第三,土地法律法規規定對占用耕地、基本農田的,縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將耕作層的土壤剝離用于耕地、其他土地的改良等。而實際用地中能如此剝離者寥寥。主要原因是表土剝離后地面高程降低以及用地單位不愿承擔剝離表土的費用。第四,各地基本農田保護指標不均衡,相關法律雖然規定基本農田保護率應在80%以上,但有些地方保護率太高,如蘇北某多少年來基本農田保護率為97%以上,這顯然是不合理的。這些地方稍一用地,就有可能侵占基本農田,不切實際的高保護率往往迫使地方政府冒碰“高壓線”的危險來換取地方的經濟發展,這樣根本不利于耕地保護。4、土地開發復墾整理中新增耕地質量得不到保證

    西方許多國家的農地管理早已從數量保護為主轉變為數量、質量和生態環境保護并重的三維保護體系。我國《土地法》規定占用耕地的按照數量和質量相當的要求來補充;同時,在中華人民共和國國土資源行業標準《土地開發整理項目驗收規程》TD/T1013-2000附錄A(標準的附錄)《土地開發整理質量驗收內容》中,明確了項目完成后的土層厚度、土壤的pH值等規定,但對土壤的有機質含量等沒有進一步的規定,各地在保證補充耕地數量的基礎上,雖然大多能做到土地平整、水系配套、田間道路暢通等等,但其他質量保護方面,都沒有制定新增耕地質量標準,也沒有落實補充耕地驗收單位在耕地質量方面的具體責任。

    5、土地征收過程中存在的問題不容忽視

    第一、美國、德國等國家法律規定,政府只有充分證據證明是為了公共目的才可以征地。聯邦法律進一步規定,政府征收的土地只能用于政府辦公、公立大學、市政、軍事設施等等。我國《土地法》也規定國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征收。但在實際動作過程中“公共利益”的外延被人為擴大,有的地方甚至用得過濫。第二、根據美國財產法,合理補償包括財產的現有價值和財產未來盈利的折扣價格,而我國征收土地補償標準低的一個重要原因是,只“一次性了斷”,忽視了土地的未來收益對農民的社會保障功能以及集體土地所有權的其他相關權能的價值,導致許多地方大量低成本征收土地。第三、相關部門在立項時對投資額往往把關不嚴,存在虛報現象。在項目建設過程中投資強度達不到標準的比比皆是,政府及其相關職能部門往往熱衷于征地、供地,而供后的管理常常不到位。這些方面造成大量耕地被浪費。

    二、地方政府未盡守土之責

    美國加州1965年頒布一項法規,將土地管理從地方政府收歸州的國土管理機構,減少了許多問題。而我國的土地直接歸各級地方政府管理,同時因為經濟利益驅動和干部選拔任用管理體制上的不完善等問題,致使許多地方政府不僅未盡守土之責,相反利用職權大量浪費耕地。1、前幾年,許多地方用地都是“先上車,后買票”,經過多次查處和整治,近年來雖有所好轉,未批先用現象但仍然存在。甚至有些地方政府“零地價”出讓工業用地。據前前幾年統計表明,僅全國各地開發區的土地閑置率就達43%,地方政府視投資者為“上帝”,只要能引進項目,要用什么地方,用多大的地方都一應滿足。2、1993年底,土地出讓金全部交由地方政府使用管理后,地方政府在經營性用地這一塊是想方設法多征地,多出讓,多收益,“土地財政”為地方建設立下了汗馬功勞,早在《土地法》問世前國家就多次強調保護耕地,但幾十年來,各類開發區遍地開花,各地城市新區建設你追我趕。一方面耕地保護口號喊得山響,另一方面卻在鯨食大量耕地搞建設。3、被處理的干部是今天處理,明天挪個位置,繼續干“革命”工作。據統計,2004年全國因土地問題受處理的干部,處罰率只有千分之幾。

    三、執法監察在耕地保護中存在的問題

    1,執法監察工作有時受地方政府左右。有些地方在對違法用地項目檢查前,必須先經當地政府或其優化部門同意后方可檢查2、土地執法人力資源吃緊。各縣(市)局的執法人員編制在10人左右,違法用地案件調查處理需要大量的人力和時間,執法中人力資源吃緊。而這種情況在基層國土所則尤為突出,有的基層所只有三四個人,既要承擔業務工作,又要參與執法,基本上這些人員沒有星期天。如蘇北某縣一基層所,在編3人,一次有1人騎摩托車意外受傷,剩2人上班,剛好該縣國土資源局正在全面推進農宅發證工作(當然還有其他工作任務),白天要下村丈量宅基地,晚上要加班做內業資料,后勤保障又跟不上,一日三餐只能吃方便面。人手少、工作量大,執法監察工作不到位,勢必對耕地保護產生影響。2,基層國土所執法監察人員寵雜。在這些執法人員中部分是1996年前后各鄉鎮農房分流人員,還有部分為退伍戰士,土地管理專業院校生很少,整體業務素質不高,在碰到具體土地執法監察案件時,往往造成法律法規條款運用不當,程序不合法等情況,導致部分違法用地案件處理不到位,甚至還敗訴。 3、有些地方建立的縣、鄉(鎮)、村三級執法監察網絡執行效果不佳,其原因主要是基層村組參與人員經費無法落實解決。

    四、人口、農民在耕地保護中存在的問題

    1、我國人口不斷增長,耕地保護壓力越來越大。2007年初全國耕為18.27億畝,人均耕地僅為1.4畝,只占世界平均水平的1/3,根據國家人口和計劃生育委員會的研究成果,到下世紀中葉人口總量達到約 16億峰值后才能開始緩慢下降。我國人口有增無減,耕地卻在逐年減少。十幾億人口的吃飯問題,是一個不容含糊、不容忽視的大問題。2、農民對耕地過度攫取,為眼前利益在耕作中只使用化肥,雖然增產了,但農產品質量不高,雖然取得了一定的經濟利益,但土壤的質量卻下降了。這是不可忽視的問題,長期以往,何談科學可持續發展,何談耕地保護。3、農民是耕地利用保護、經營投資的最直接的主體,法律規定了耕地承包期30年不變,目的是讓他們力對耕地進行投入。當前制約農民對土地投入的因素主要有:一是大部分農民不知道耕地保護的重要性,許多農民還將自己承包地內的土取了用作扛屋基,更有甚者將土取了買給當地的窯廠從中獲利;二是中國人均耕地少,無法集約化、產業化、機械化耕種,農民終日面朝黃土背朝天,付出太多辛勞,即使增產了也不增收,無法實現利益最大化;三是雖然國家取消了農業稅費,但農民收入增長仍然緩慢,一直以來農民收入低,家底薄,沒有經濟積累,即使有一點積累也要為子女上學、家庭建房等作長遠打算;四是農民科學文化素質不高,談不上對耕地進行高科技投入,而歐美國家制定政策,對農業生產者資助培訓,提高農民生產技術、技能,為可能成就高成效農業創造條件;五是如農民對耕地追加投資,耕地質量提高了,但所生產的都是社會需要的公共農產品,回報率不高,甚至沒有回報還虧本。六是農村青壯年勞力都外出務工,“3860”(婦女老人)部隊守家種田,談不上對耕地保護、提高耕地質量。

    對耕地保護存在問題的對策思考

    一、大力宣傳土地管理法律法規,增強全民保護耕地意識

    1、要加強土地管理法律法規的宣傳,不僅要注意宣傳對象,還要注意宣傳內容。讓干群都知道:耕地是我們的生命線,耕地是母親,沒有了耕地,就沒有了衣食父母。還應該大力積極宣傳耕地保護方面好的做法和成功經驗,同時加大對違法用地反面典型案件的報道力度,起到警示教育的作用,樹起全民保護耕地的意識。2、要將耕地不斷減少與人口不斷增長結合起來宣傳,哪一天真的人均耕地達到了世界糧農組織規定的0.8畝禁戒線以下,不足以養活中國十幾億的人口,那么中國、中國的社會、中國的人民將會怎樣?3、要廣泛開展全社會的輿論監督,開通各種信訪渠道,群眾的“眼睛”是最亮的,群眾的力量是最強大的,將耕地保護置于社會監督之下,這樣必然能取得一定的保護效果。

    二、完善土地管理法律法規在耕地保護方面空白,增強法律對耕地保護的嚴肅性

    《違反土地管理規定行為處分辦法》自2008年6月1日起施行。這一《辦法》的實施必將對耕地保護起到很大的作用。1、要增強土地管理法律法規的嚴肅性,建議今后從國家到地方及各級部門不要再出臺與法律相違背的政策文件,有法必依,違法必究。2、嚴格界定“公共利益”的范圍,可參照《國土資源部劃撥用地目錄》來確定公共事業用地范圍,從而限制那些美其名曰為了“公益利益”而用得過濫的“征地權”。3、美國土地管理實行分類實施用途管制制度,如俄勒岡州在制定城市規劃時,確定“城市增長邊界”,在邊界內的土地才能在某一特定時期轉變為城市用地,之外的土地是一直都不能作為城市用地的。我國要繼續從用途管制的角度出發,科學制定土地利用總體規劃,增強規劃管理的嚴肅性。建議盡快制訂并出臺規劃法,將耕地保護工作提升到一個新的高度。4、要強化基層干部群眾,特別是村組干部的耕地保護責任。當前,各級地方政府逐級簽訂耕地保護責任狀,但沒有幾人被追究過責任。村組干部、群眾對當地的違法用地行為是最先知道,他們是土地執法監察強有力的“后備資源”,目前這部分的力量在保護耕地中的監察作用沒有發揮出來,應該在今后修改《土地法》時加入村組干部群眾對保護耕地的責任,以彌補土地執法人員人手少,違法用地行為不能在第一時間內被發現和查處的不足。對村組干部,凡在其管轄范圍內的耕地受到侵害的必須承擔責任。對群眾,誰耕種的地被非法占用、非法取土而其未制止、舉報的,也要承擔適當的耕地保護責任。5、建議應盡快出臺關于土地開發復墾整理中新增耕地方面、基本農田建設中保證質量方面的一整套管理的法律法規,成立專門的新增耕地(含基本農田質量等級認定)驗收機構,落實驗收責任,從而保證新增耕地不僅在數量上,而且在質量上均達到標準。

    三、確立科學發展觀和政績觀,加強地方政府耕地保護責任

    1、對地方各級干部進行思想教育,樹立正確的政績觀,明確為什么當官,當官干什么,轉變思想觀念,為耕地保護工作提供思想保證。其次,要落實耕地保護責任。依據今年國務院31號文件要求,最好采取省以上統一制訂各級地方政府耕地保護的責任考核體系。并認真嚴格落實,實行一票否決制度。第三、要改變現行干部任用體制,對不落實科學發展觀,對不顧農民利益、不顧長遠發展要求、對在耕地保護工作中出現問題的黨政領導干部不得提拔重用,對有重大違法違紀違規者要嚴肅追究責任,讓這些人要付出沉重的代價,終生不得重新任用。2、建議地方政府按照法律法規的規定盡可以地將所占用耕地的表土剝離用于耕地、其他土地的改良。一是盡可能地要求用地單位來落實此項工作;二是地方政府可以根據實際需要,自己組織剝離,或根據當地群眾的需要,讓群眾按照剝離深度要求剝離。在這方面我們要學習三峽庫區農民“移土培肥”過程中的“背簍精神”。

    四、加強土地執法監察隊伍建設,提高土地執法質量

    1、美國土地管理是集中、垂直的土地管理體制,國家土地管理局隸屬于內務部,在全國各地設立派出機構對各地的土地進行管理。從目前我國土資源管理體制來說,只要進一步完善執法監察體制,發揮國家總督察機構的職能,加大對地方政府、用地者用地行為的監管,定能減少仍至杜絕違法用地的發生。因此建議,一、將現有執法人員編制歸省管理,在各市、縣成立專業執法大隊、中隊,可直接由國家成立的駐省督察機構對各大隊、中隊在全省范圍內進行調配使用管理。二、根據各地情況,適當增加執法人員的數量,主要從土地管理專業院校畢業生中錄取。2、嚴格落實執法監察巡查制度。一是各地組織定期巡查,上級組織不定期抽查。二是認真落實動態巡查責任制,誰的轄區內發生違法用地,而沒有在第一時間內發現并行動的就追究誰的責任。做到以預防為主,把土地違法行為消滅在萌芽狀態。3、提高土地執法過程中內外部協同執法能力。首先,在國土系統內部可以通過制定基層所聯合執法、供地情況內部通報、執法監察、基層所參與交地等制度加強執法工作。其次,國土部門一直以來土地執法都是單兵作戰,執法力量不夠。近來在有些地方已有和公安等其他部門聯合執法的成功經驗,因此國土部門在執法時應聯合建設、規劃、公安等多個部門協同執法,可在查處違法用地時對違法用地者形成強有力的攻勢,同時也起到查處一起,震懾一方的效果。5、加強土地執法監察網絡建設,對土地執法監察網絡中的村組人員,建議由各地政府根據實際情況,出臺政策文件,對這些人員實行聘用制,在聘用期內給予一定的經濟補償,提高其積極性,同時落實責任,做好土地執法監察工作。

    五、科學管理、合理使用耕地保護方面資金,切實保證耕地的數量和質量

    用于土地開發復墾整理、基本農田建設的經費主要有以下幾項:出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、農業重點開發資金、土地復墾費、土地閑置費等,各地應該依法足額收取,?顚S,上級政府及部門應對這些費用加強監督檢查,看各地有無挪用、他用情況,是否將這些費用按規定的比例足額用于農業開發整理、耕地及基本農田保護,對現有的資金要科學合理利用,從而保證耕地保護資金發揮應有的作用。

    六、科學挖潛存量土地,“開源”和“節流”并舉保護耕地

    1、各地要對各類存量土地要進行全面調查,并全面研究分析,制定科學合理的使用方案,保證在有存量土地可用的情況下,盡量不使用增量土地。2、嚴控城市向外延擴張,鄉鎮集鎮各類用地要要依托小城鎮發展,村莊建設要結合社會主義新農村建設的要求進行。積極研究土地利用總體規劃,增強其的科學性和可操作性,向舊城區要地,向空閑地、廢棄地要地,向空心村要地,在土地利用中引入“循環經濟”理念,想方設法不占、少占耕地指標,加快改造步伐,提升城市、集鎮、村莊的形象和品位。3、各地應積極落實國土資源部2005年10月11日印發的《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》,按要求保證新增耕地的質量,運用建設用地指標置換政策,保障地方經濟發展對土地的需求,同時也為社會主義新農村建設做出一定的貢獻,切實集約節約使用土地。4、加強對項目立項部門的責任管理,對投資額含有水分和夸大現象的項目,要追究相關人員責任,保證項目用地面積客觀實際。5、從搞好土地開發復墾整理工作方面、從開展農業綜合開發及中低產田改造方面、從加強災毀耕地復墾及植被保護防止水土流失、土地沙化等等方面加強對耕地數量和質量的保護。

    七、增加農民收入,提高農民對耕地保護的積極性

    1、要逐步縮小城鄉、工農差距,我們要對農民實行農業保護政策,國家應根據財政狀況,逐年擴大糧食及農產品價格保護的范圍,不斷提高農民的收入,使他們在糧食及農產品中得到該得的社會平均利潤,甚至可以得到因對耕地質量建設的投入而帶來的超額利潤。從而讓農民自覺采取措施對耕地進行水土保持、土壤結構改良、地力等級培肥等,將保護耕地責任作為已任。2、我們還必須看到,農業與二、三產業的關系,大米小麥等等農產品的深加工產業鏈都離不開農業,耕地是農業的根本,農業是二三產業的保障,如果損害了農民利益,其他產業就發展不下去。3、當前農民進城務工,國家應對這種情況進行調查研究,加強企業對農民工的生活保障方面的考慮,進一步加強城市對農民工的吸納能力,加速城市化的進程中將這些務工人員的農田在保留承包權的情況下,實行農業產業化管理,提高耕地的產出率,增加農民收入同時,加強耕地的質量建設。
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